In Polen und Ungarn sind autoritäre Tendenzen und Anfeindungen gegen die Europäische Union verbreitet. Trotzdem kassieren die Staaten weiter Fördergelder. Ein Experte erklärt, warum sich Brüssel mit Sanktionen so schwer tut und inwiefern Reformen des Strafenkatalogs nötig, aber nahezu unrealistisch sind.
Viktor Orbán ist in Ungarn zum dritten Mal als Ministerpräsident bestätigt worden. Mit seiner national-konservativen Partei Fidesz schürt er Ängste vor Flüchtlingen und schlägt anti-europäische Töne an.
Orban gilt wie die polnische Regierung um Ministerpräsident Mateusz Morawiecki als Gegner der europäischen Solidargemeinschaft.
Die Aufnahme von Flüchtlingen im Rahmen des europäischen Verteilungsschlüssels lehnen sie ab. Zudem gibt es bedenkliche innenpolitische Angriffe auf die demokratische Rechtsstaatlichkeit. Beide Länder profitieren jedoch enorm von Fördermitteln aus Brüssel.
Der Jurist Christoph Möllers erklärt, welche Handhabe die EU gegen die Anfeindungen aus den eigenen Reihen besitzt und wo die Grenzen von Sanktionen liegen.
Herr Möllers, bedrohen demokratiefeindliche und anti-rechtsstaatliche Tendenzen in einzelnen Länder die EU?
Christoph Möllers: Ja. Inzwischen ist die EU so verflochten, dass Demokratiedefizite in wenigen Staaten immer auch Rückwirkungen auf andere Staaten haben. Auf einer formellen Ebene, weil alle Mitgliedstaaten im Rat sitzen und dort Normen beschliessen, die alle Bürgerinnen und Bürger betreffen. Und auf einer informellen Ebene, weil Mitglieder von anderen Mitgliedern lernen. Staaten wie die Slowakei beobachten genau, wie sich Polen und Ungarn gegenüber der EU verhalten und wie weit sie gehen können.
Obwohl Polen und Ungarn die Solidargemeinschaft offen anfeinden, kassieren sie weiter EU-Gelder. Warum lässt Brüssel sich das gefallen?
Das hängt damit zusammen, dass es „Brüssel“ nicht gibt. Wir sprechen hier von verschiedenen Organen wie dem Rat und der Kommission sowie weiteren Behörden und Institutionen. Die Verteilung von Mitteln ist ausserdem an feste Regeln gebunden. Es ist nicht so, dass die Kommission sagen kann: Dieser Staat ist unfreundlich, dem kürzen wir das Geld. Die Regeln zu ändern, ist sehr aufwendig. Und man muss sich genau überlegen, ob man durch Mittelkürzungen nicht die Falschen innerhalb des betroffenen Landes erwischt. Die Länder haben einen grossen Spielraum, wie sie die EU-Gelder einsetzen.
Wenn es so schwierig ist, warum wird dann in der Öffentlichkeit immer wieder über die Streichung von finanziellen Mitteln als Strafe diskutiert?
Diese Forderungen klingen stark, aber sie sind nicht zu Ende gedacht. Grundsätzlich ist das ganze Fördermittelregelwerk sehr kompliziert. So ein Verfahren gab es bisher noch nicht. Es fehlen konkrete Regelungen, wer kürzt und was gekürzt wird. Wenn man einem Staat etwas wegnimmt, wäre das zudem ein sehr massiver Eingriff. Das würde auch der Legitimation der EU schaden.
Welche Mittel besitzt die EU, um Länder zu sanktionieren?
Es gibt ein richtiges Vertragsverletzungsverfahren für den Fall, dass Staaten gegen Grundwerte nach Artikel 2 des EU-Vertrages verstossen. Das ist in Artikel 7 geregelt. Dort kann eine Gefährdung und ein Verstoss festgestellt werden. Schliesslich können die EU-Ratsmitglieder auf Empfehlung der Kommission Sanktionen bis zum temporärem Entzug von Stimmrechten und eben dem Streichen von EU-Geldern beschliessen. Das Verfahren ist allerdings extrem schwer umzusetzen.
Warum?
Weil dafür im Europäischen Rat einstimmig abgestimmt werden müsste. Ausgenommen ist der Staat, der sanktioniert werden soll. Da Ungarn schon angekündigt hat, nicht gegen Polen abzustimmen, ist dieses sehr anspruchsvolle Verfahren praktisch wirkungslos.
Sie sagen, die Mitgliedsstaaten im Rat seien beim Kampf gegen antidemokratische Tendenzen sehr vorsichtig. Warum?
Weil sie bei eigenen zukünftigen Verstössen von den anderen Staaten auch nicht mit der vollen Härte angefasst werden wollen. Nach dem Motto: Wenn du mich in Ruhe lässt, lasse ich dich auch in Ruhe. In Bezug auf Polen und Ungarn ist so ein Vorgehen problematisch.
Vor ein paar Jahren wurde der neue Rechtsstaats-Mechanismus der EU-Kommission geschaffen, der schon gegen Polen angewendet wurde. Dieser kann aktiviert werden, wenn eine systemische Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit vorliegt. Eine wirkungsvolle Massnahme?
Das Instrument sieht einen kontinuierlichen Dialog zwischen der Kommission und dem betroffenen Land vor, nachdem dem Land die Möglichkeit eingeräumt wurde, seine Gesetze anzupassen. Geschieht das nicht, stünde am Ende wieder Artikel 7 – und die Notwendigkeit einer einstimmigen Abstimmung. Ich halte den neuen Rechtsstaat-Mechanismus für einen Ausdruck der Machtlosigkeit der Kommission. Sie will, dass alle Mitgliedsländer rechtsstaatliche Demokratien sind, kann aber eigentlich wenig machen.
Warum sind die bestehenden Sanktionsmöglichkeiten wenig effektiv?
Diese Probleme sind für ein föderales Gebilde wie die EU ganz typisch. Wenn Staaten den politischen Konsens verlassen, gibt es kein Patentrezept. Man kann sie nicht zwingen, man kann keine Gewalt anwenden. Mann muss das Problem erst mal ernst nehmen und den Dialog suchen. Wir haben ja schon in Deutschland völlig unterschiedliche Bewertungen, was den ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orban betrifft. Wie können wir dann in der EU einen Konsens erwarten?
Sie haben zuletzt die Schrift "Demokratiesicherung in der Europäischen Union" (entstanden in Zusammenarbeit und im Auftrag der Heinrich-Böll-Stiftung) vorgelegt. Welche Reformen wären denkbar, um Mitglieder besser sanktionieren zu können?
Meine Kollegin Linda Schneider und ich sind tatsächlich mit der Vorstellung herangegangen, dass wir konkrete Massnahmen empfehlen können. Wir sind dann aber zunehmend skeptischer geworden.
Warum?
So richtig gibt es kein Instrument. Am Ende kamen wir zu dem Schluss: Glaubt nicht, nur weil ihr eine neue Agentur erfindet oder einen neuen Sanktionsmechanismus einführt, dass ihr das Problem loswerdet.
Was empfehlen Sie?
Es würde sicher helfen, wenn sich auf europäischer Ebene die Parteienfamilien einigen, was geht und was nicht geht. Sie müssen über die Schiene der politischen Diskussion im Parlament und im Rat bestimmten Mitgliedsstaaten noch viel deutlicher machen, dass sie den gemeinsamen Konsens verlassen. Wir brauchen mehr Diplomatie, nicht mehr Sanktionen.
Die EU ist durch die Osterweiterung stark gewachsen. Wäre es denkbar, Sanktion im Rat künftig ohne Einstimmigkeit zu beschliessen?
Einer Veränderung der Abstimmungsregeln müssen alle EU-Mitglieder zustimmen. Die möglicherweise von Sanktionen betroffenen Staaten werden das sicher nicht tun.
Haben Polen, Ungarn und andere EU-kritische Staaten also gar nicht viel zu befürchten?
Nein. Wobei die Polen eine schwierigere Situation als die Ungarn haben. Das hängt damit zusammen, dass die Staatsparteien in Polen nicht in der konservativen Fraktion im EU-Parlament organisiert sind. Und damit, dass die Polen etwas grober und ungeschickter vorgehen. Ein wirkungsvolles Mittel hat die EU mit ihren Institutionen trotzdem nicht.
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